מעורבות משרדי ממשלה בפיתוח שבילי אופניים ברשויות המקומיות

הרשויות המקומיות אינן מחויבות, על פי חוק, לתכנן ולהקים שבילי אופניים בתחומן, אולם הן נדרשות לעשות כן מכוח מחויבותן לשמור על הביטחון והבטיחות בתחומן, מכוח סמכותן לבצע עבודות ציבוריות , כשם שנקבע בפקודת העיריות [נוסח חדש], וכן מכוח תפקידן כרשות תִמרור מקומית. בתקנות התעבורה נקבעו הסמכויות של רשות התמרור המקומית והתנאים לקביעת הסדרי תנועה בתחומה. חשוב שמשרדי ממשלה יהיו מעורבים בהנחיה ובעידוד של רשויות מקומיות לתכנון ולהקמה של שבילים בתחומן.

עקרונות המנחים את תכנון תנועת האופניים בעיר (מסמך “הנחיות לתכנון רחובות בערים תנועת אופניים” שפרסמו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד הבינוי והשיכון באוקטובר 2009) קובעים, בין היתר, כי האופניים ינועו בנפרד ככל האפשר מהולכי הרגל ומכלי הרכב המנועיים, בכפוף לשיקולי בטיחות . מדיניות התכנון של שבילי האופניים ראוי כי תגובש במסגרת תכנית מתאר כוללת למרחב התכנון המקומי לנושא האופניים, ולחלופין במסגרת תכנית אב מקומית כוללת לעיר או במסגרת תכנית למרחב התכנון המקומי, שבהן נכלל פרק מיוחד בנושא מערך שבילי האופניים. בתכניות יותוו רשת שבילי האופניים שיוקמו בתחום הרשות המקומית, אופי הפיזור של השבילים, המיקום במרחב וכן כל הנדרש להשגת המטרה – עידוד השימוש באופניים . רשת שבילי אופניים ראוי שתכלול כמה מסלולי אופניים המאפשרים רמת חיבור מספקת בין אזורי העיר השונים ובין העיר לסביבתה וכן חיבור של קטעי דרך וצמתים. תכנון מסלול אופניים מתבסס על העובדה שרוכבי אופניים הם משתמשי דרך פגיעים, והנסיעה באופניים מצריכה הגנה מפני התנועה המוטורית . בהיעדר שבילי אופניים, על רוכבי האופניים לרכוב על הכביש, דבר מסוכן כשלעצמו.

יש כמה סוגים של שבילי אופניים: שביל אופניים על המדרכה המופרד פיזית משביל הולכי הרגל; שביל אופניים על המדרכה המופרד משביל הולכי הרגל באמצעות סימון בלבד; שביל אופניים הנמצא על הכביש (ראו פירוט בהמשך). ככל שההפרדה בין שבילי האופניים ובין כלי רכב מוטוריים והולכי רגל רבה יותר, השבילים בטוחים ונוחים יותר לרוכב, לנהגים ולהולכי הרגל. לעתים סלילת הסדרי תנועה לאופניים באה על חשבון מקומות חנייה או נתיבי נסיעה של רכבים פרטיים. אמנם בטווח הקצר מדובר בפגיעה בנהגים, אולם בטווח הארוך הדבר ישתלם גם להם, שכן הוא משרת הקמת מערכת תחבורה אלטרנטיבית לרכב פרטי, אשר תתרום להפחתת העומס בכבישים.

פעולות מינהל התכנון להסדרת השימוש באופניים במרחב העירוני

למינהל התכנון תפקיד מפתח במערכת התכנון, והוא משמש הגורם האחראי במדינת ישראל לגיבוש מדיניות תכנון ארצית בנושאים שונים.

האגף לתכנון מקומי במינהל התכנון יוזם, מקדם ומוביל תכניות מתאר כוללניות ליישובים השונים. תכנית המתאר הכוללנית מתווה את כיווני הפיתוח ואת מדיניות התכנון של היישוב לעשורים הבאים, ובהתאם לכך נקבעות תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות.

בשל הגידול באוכלוסייה ובנפח התנועה והעלאת רמות המינוע, גוברת חשיבותו של התכנון התחבורתי הכוללני בתחומי הרשויות המקומיות. חשוב ביותר לבצע תכנון ארוך טווח בעיתוי מוקדם, אשר יאפשר את ביצועו בפועל בתזמון ראוי ואת הפקת התועלת המירבית מהתכנון, וגם ימנע השקעת משאבים מיותרים במציאת פתרונות הנוגעים לבנייה שכבר בוצעה. תכנון תחבורתי מושכל ויעיל אמור לספק פתרונות למגמות הגידול בהיקף השימוש בכלי רכב, ובכלל זה השימוש הגובר באופניים.

מינהל התכנון מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017 כי במסגרת הכנת תכנית מתאר ארצית משולבת לתחבורה (תמ”א 42) נבחנה הכללת הנחיות תכנון לתחבורת אופניים, והנחיות התכנון שיאושרו במסגרת התמ”א יתייחסו אל רמות התכנון השונות – מחוזית, מקומית, מתארית ומפורטת, ויחולו בין היתר גם על הכנת תכניות מתאר יישוביות ותכניות מפורטות לשכונות חדשות. עוד מסר מינהל התכנון בתשובתו מדצמבר 2017 כי דרך הפעולה וההנחייה המקצועית של לשכות התכנון בנוגע לבחינת הכללת הוראות לתכנון שבילי אופניים בתכניות השונות נוגעת לכלל התכניות – הן תכניות מתאר כוללניות המצויות בהכנה והן תכניות מתאר יישוביות שאושרו בשנים האחרונות. בחינת הכללת הנחיות בנושא תכנון שבילי אופניים נעשית גם במסגרת תכניות מפורטות רחבות, למשל אזורי תעסוקה ושכונות מגורים חדשות. אם טרם הוכנה תכנית מתאר עדכנית, מתקיימת בחינה בהתאם לתנאים המקומיים ולמאפייני היישוב, לרבות התנאים הטופוגרפיים. אם הדבר נדרש, ניתנת למגיש תכנית (שאינו בהכרח הרשות המקומית) הנחיה לכלול בתכנית התייחסות לשבילי אופניים.

משרד התחבורה

בשנת 2008 פרסם משרד התחבורה מסמך שכותרתו “מדיניות לפיתוח התחבורה היבשתית במדינת ישראל”, ובו שם לו המשרד למטרה להתוות את הדרך להכנת תכניות פיתוח אזוריות. על פי המסמך, מדיניות פיתוח התחבורה פירושה אוסף הפעולות שיש לנקוט בטווח הקצר, הבינוני והארוך על מנת להשיג את יעדי מערכת התחבורה הנקבעים לפי היעדים החברתיים והכלכליים הכוללים. אוסף הפעולות הוא למעשה פעולות אסדרתיות, שנועדו להוציא לפועל את התכנון האסטרטגי הכללי ולהביא ליישומו.

היעדים שהוגדרו לשם השגת המטרה מבוססים על העיקרון כי מדינת ישראל חייבת לתת עדיפות ברורה לפיתוח התחבורה הציבורית במישור הארצי, בין השאר על ידי פעולות והחלטות שאינן נוגעות בהכרח לתחומי התחבורה הציבורית. במסמך נכתב כי “התחרותיות והשגשוג הכלכלי של הערים הגדולות אינם פונקציה של הגדלת השימוש ברכב פרטי, אלא פונקציה של מערכת סביבתית נכונה, הכוללת הקצאה יעילה של התשתית המוגבלת בין המשתמשים והאפשרות לקיים עיר המספקת לתושביה ומבקריה רווחה ותרבות עירונית.

מבחינת מערכות התחבורה, משמעות הדבר אפשרויות בחירה במרחקי הליכה ונסיעה באופניים, אזור נקי מרעש וזיהום, ואפשרות לנוע למרחקים הבינוניים והארוכים בתחבורה ציבורית נוחה ואמינה”.

עוד קבע המסמך כי כדי לקדם את השימוש באופניים יש לאמץ מדיניות שיטתית של תכנון רשת נתיבי נסיעה בלעדיים ומוגנים לרוכבי האופניים ברחובות עירוניים, ליד נתיבי הנסיעה של הרכב הפרטי ועל חשבונם.

סיוע תקציבי של משרד התחבורה לרשויות המקומיות

משרד התחבורה פועל בשנים האחרונות לעידוד הפחתת השימוש ברכב הפרטי, בין היתר על ידי שיפור תשתית התחבורה הציבורית ועידוד השימוש באופניים כתחליף לרכב פרטי על ידי שיפור תשתית שבילי אופניים . במסגרת פעילותו זו פרסם המשרד באתר האינטרנט שלו בנובמבר 2013 את החוברת “שותפים לדרך”, המרכזת את נוהל העבודה של משרד התחבורה עם הרשויות המקומיות בנושא פיתוח תשתיות. הנוהל כלל, בין היתר, כללים בנושאי תכנון והקמה של שבילי אופניים בתחומי הרשויות המקומיות, כגון שבילי אופניים המובילים למרכזי תחבורה ותשתית לנסיעות יום-יומיות לאזורי תעסוקה ולמוסדות חינוך.

משרד התחבורה קבע בנוהל כי רשויות מקומיות שיעמדו בתנאיו יזכו להשתתפות המשרד במימון התכנון וההקמה של שבילי האופניים בתחומן. שיעור ההשתתפות של משרד התחבורה הוא 70% עד 100% מעלות התכנון או ההקמה והוא נקבע על פי תבחינים שקבע המשרד בהתאם למדדים שונים, ובהם מצבה הכלכלי של הרשות המקומית. הסיוע התקציבי שנתן משרד התחבורה לרשויות המקומיות בשנים 2013 עד 2016 לשיפור תשתיות שבילי האופניים עמד על 33 עד 60 מיליוני ש”ח לשנה. שיעור הניצול התקציבי של הרשויות המקומיות מכלל המימון שאישר משרד התחבורה לרשויות המקומיות שעמדו בתנאי הנוהל הוא קטן, וכי הוא פחת משיעור של 70% בשנת 2013 לכדי 26% בממוצע לשנים 2014 עד 2016.

מנהל אגף תשתיות עירוניות במינהל תשתיות ותיאום תחבורתי במשרד התחבורה מסר לצוות הביקורת כי ניצול התקציבים שאושרו בוצע על פי שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בלבד, וכמצוין לעיל הרשויות המקומיות אינן מחויבות בהקמת שבילי אופניים בתחומן.

נוכח החשיבות של קידום תשתית שבילי אופניים ברשויות המקומיות, על משרד התחבורה לבחון את הסיבות לשיעור המועט של ניצול התקציבים שייעד לרשויות המקומיות ולבחון דרכים לעודדן להשתמש בתקציבים לצורך תכנון והקמה של שבילי אופניים בתחום שיפוטן.

משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי “קיימת מודעות הולכת וגוברת בקרב רשויות מקומיות לצורך ולחשיבות של תשתית שבילי האופניים, אך לעיתים רשויות מקומיות נתקלות בקשיים, או שהתכניות שלהן מתקדמות לאט ואינן ברמת מוכנות לעבור לשלב הבא, למשל משלב התכנון לשלב הביצוע. מיזם תחבורתי מטבעו אינו מתוכנן ומבוצע באותה שנה, אלא אורך מספר שנים… ניצול המזומן (הניצול התקציבי) הנמוך לעיתים, אינו משקף בהכרח עיכוב במיזם… המשרד יפעל להקפיד כי הרשויות המקומיות ינצלו את התקציבים הניתנים להן באופן יעיל יותר”.

מסד נתונים ארצי בנושא שבילי אופניים

מסד נתונים מלא ועדכני בנושא שבילי אופניים בתחומן של רשויות מקומיות יכול לשמש כלי חשוב בידי משרד התחבורה לקבלת החלטות בכל הקשור להקמת רשת נתיבי נסיעה לרוכבי האופניים. על מסד נתונים כאמור לכלול פרטים בדבר מקומו של השביל, אורכו, קישורו לשבילים ראשיים ברשות המקומית עצמה או קישורו לרשויות מקומיות סמוכות, וכן מידע על שבילים הנמצאים בשלבי תכנון והקמה. לצורך הקמת מסד נתונים זה, על משרד התחבורה לעמוד בקשר רציף עם הרשויות המקומיות לקבלת מידע, לרבות מידע בדבר שבילי האופניים ברשויות המקומיות שהמשרד עצמו השתתף במימונם.

נמצא כי בידי משרד התחבורה אין מידע בדבר תשתיות שבילי אופניים אשר הרשויות המקומיות הקימו באופן עצמאי, וכמו כן אין בידיו מידע בדבר שבילים בהקמה או בתכנון. לגבי שבילים שמשרד התחבורה השתתף במימון תכנונם והקמתם נמצא כי אין בידי המשרד מידע מלא בדבר סטטוס ההקמה של השבילים ובדבר קישוריותם של השבילים בתחום הרשות או מחוצה לה.

על משרד התחבורה לרכז נתונים בדבר מערך שבילי האופניים שהוקמו או שתוכננו עצמאית על ידי הרשויות המקומיות במדינה – לרבות נתונים בדבר מקומם וקישוריותם לשבילים אחרים בתחום כל רשות מקומית וקישוריות לרשויות מקומיות סמוכות. נתונים אלה עשויים לשמש את משרד התחבורה לצורך גיבוש מדיניות ודרכי פעולה הנוגעות לתכנון, למימון ולהקמה של שבילים חדשים וכן לצורך קבלת החלטות בנושא. ראוי גם שהמשרד יעדכן את המאגר שברשותו בדבר סטטוס ההקמה וקישוריותם של השבילים שהוא השתתף במימונם.

משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא בוחן את האפשרות ליצירת מסד נתונים גאוגרפי של כלל שבילי האופניים הקיימים בישראל, אך סוגיה זו מורכבת בשל העובדה שגם רשויות תִמרור רבות עוסקות בהקמה ובסימון של שבילי אופניים.

תכנון שבילי אופניים – הנחיות משרד התחבורה בדבר תנועת אופניים ברשויות המקומיות

בשנים 2009 עד 2011 פרסמו משרד התחבורה ומשרד הבינוי והשיכון חמישה קובצי הנחיות לתכנון רחובות בערים שנועדו ליצור מסגרת מנחה לקיום הליך תכנון מסודר, שיטתי ובהיר שיאפשר לתכנן את המדיניות לפיתוח המרחב הציבורי . באוקטובר 2009 התפרסם הקובץ בנושא תכנון תנועת האופניים בערים – “הנחיות לתכנון רחובות בערים – תנועת אופניים” (להלן – ההנחיות לתנועת אופניים או קובץ ההנחיות), אשר עסק בין היתר בנושאים הללו: תכנון בסיסי לתנועת אופניים; רמות ההפרדה בין רוכבי אופניים לבין משתמשי דרך אחרים; תכנון ועיצוב של תשתיות פיזיות. לקובץ ההנחיות הוגדרו ארבעה תפקידים עיקריים: (א) פריסה מלאה ורציפה של רצועת תנועה לאופניים, עם קישוריות טובה למערכת התחבורה הציבורית; (ב) יצירת מערכות תנועה נוחות ואטרקטיביות לרוכבי האופניים; (ג) מתן תשומת לב מרבית לבטיחות רוכבי האופניים ולכל משתמשי הדרך; (ד) קביעת הנחיות לחניות אופניים.

בהנחיות לתנועת אופניים נקבעו גם קווים מנחים לתכנון תנועת האופניים בעיר: האופניים אמורים לנוע מכל מקום לכל מקום; תהיה הפרדה רבה ככל האפשר בין שבילי האופניים ובין השבילים והמדרכות המיועדים להולכי הרגל; תנועת האופניים תופרד מתנועתם של כלי הרכב המנועיים על פי שיקולי בטיחות. רמות ההפרדה בין האופניים לכלי הרכב האחרים נקבעות לפי נפחי התנועה ברחוב ומהירות הנסיעה המותרת: רמת הפרדה א’ – תנועת האופניים משולבת עם התנועה המנועית בכביש ולמעשה אין כלל הפרדה ביניהם; רמת הפרדה ב’ – נתיב האופניים נמצא בצמוד לנתיב התנועה (הפרדה מזערית בין נתיב האופניים לנתיב התנועה), ולעתים יש רצועת חנייה בין הנתיבים; רמת הפרדה ג’ – יש הפרדה פיזית או מרחבית בין נתיב תנועת האופניים לבין נתיבי התנועה המנועית, לדוגמה שביל אופניים השוכן במפלס המדרכה.

נוהל משרד התחבורה להשתתפות במימון התכנון של שבילי האופניים והקמתם ברשויות המקומיות, שפורסם כאמור בחוברת “שותפים לדרך” בשנת 2013, התנה את השתתפות המשרד בתכנון ובהקמה של השבילים ביישום ההנחיות לתנועת אופניים.

מאז פרסום קובץ ההנחיות בשנת 2009 ובד בבד עם הגידול בשימוש באופניים, גבר מאוד השימוש בכלים דו-גלגליים חשמליים בכלל ובאופניים חשמליים בפרט. יצוין כי גם על כלים אלה חלות תקנות התעבורה בנושא האופניים.

נמצא כי בהנחיות לתנועת אופניים לא נכללו פתרונות לבעיות שונות הנוגעות להסדרת השימוש באופניים רגילים וחשמליים, אשר התעוררו בעקבות התרחבות השימוש בכלים הללו ובשל החיכוך בין רוכבי האופניים ובין הולכי הרגל או כלי הרכב שמקורו בהגדלת היקף השימוש בהם.

להלן כמה דוגמאות לבעיות אשר לא נמצא פתרון להן בקובץ ההנחיות:

א. תנועה בקרבת צמתים: לפי ההנחיות לתנועת אופניים, השביל מסתיים 20 מטר לפני הצומת ומתחיל 20 מטר אחריו. באזור המשולב נעים הולכי הרגל, כלי רכב ורוכבי אופניים תוך חיכוך ביניהם ומתעורר אפוא חשש לתאונות.

ב. פנייה שמאלה של אופניים בצמתים: בהנחיות לתנועת אופניים לא נקבעו פתרונות לפנייה בטוחה שמאלה של אופניים בצמתים (מתומררים או מרומזרים) בכל רמות ההפרדה.

ג. תנועת אופניים בקרבת תחנות אוטובוס: ההנחיות לא כללו פתרון להפחתת החיכוך בין הולכי הרגל לרוכבי האופניים במקומות שבהם שבילי אופניים מותקנים על המדרכה (רמת הפרדה ג’) והולכי הרגל הנכנסים לתחנת האוטובוס ויוצאים ממנה נאלצים לחצות את שביל האופניים. כאשר שביל האופניים עובר בין רצועת חנייה לבין המדרכה (רמת הפרדה ב’) נקטע השביל בקרבת תחנת האוטובוס, ורוכבי האופניים עלולים לסכן את הולכי הרגל שעולים לאוטובוס או יורדים ממנו.

ד. פתרונות לבעיות הנוגעות לכלים דו-גלגליים חשמליים: בהנחיות לא נכללה התייחסות למגוון סוגי כלי הרכב הדו-גלגליים החשמליים.

בהיעדר פתרונות לסוגיות אלו גובר החיכוך בין רוכבי הכלים הדו-גלגליים החשמליים להולכי הרגל ולכלי הרכב בכבישים ונשקף סיכון לכולם. רק בשנת 2016, בעקבות קידום פרויקט ה”אופני-דן” (ראו להלן), החל האגף לתכנון תחבורתי במשרד התחבורה (להלן – האגף לתכנון תחבורתי) לפעול לעדכון ההנחיות לתנועת אופניים באמצעות ועדה שמינה משרד התחבורה לצורך כך (להלן – ועדת ההיגוי לעדכון ההנחיות לתנועת האופניים או ועדת ההיגוי), במסגרת עדכון קובצי ההנחיות לתכנון רחובות בערים. ועדת ההיגוי לעדכון ההנחיות לתנועת האופניים התכנסה לראשונה בנובמבר 2016, ועד מועד סיום הביקורת במרץ 2017 קיימה דיון אחד נוסף.

על משרד התחבורה לזרז את עדכונן של ההנחיות לתנועת אופניים.

משרד התחבורה מסר בתשובתו כי עדכון ההנחיות צפוי להסתיים לכל המאוחר בספטמבר 2018. כמו כן מסר כי התנעתו של מיזם ה”אופני-דן” (להלן – מיזם ה”אופני-דן” או המיזם) שימשה רק כזרז לעדכון ההנחיות.

הביקורת העלתה כי כבר באוקטובר 2014 פנתה עיריית תל אביב-יפו למשרד התחבורה כדי לקבל סיוע בפתרון בעיות אשר נבעו מכך שההנחיות לתנועת אופניים היו חסרות ולא מקיפות דיין. העירייה יזמה דיון בנושא “סוגיות ובעיות בשבילי אופניים”, והוא התקיים באותו החודש בשיתוף מְנַהלת האגף לתכנון תחבורתי. בדיון העלו נציגי העירייה סוגיות מרכזיות בתכנון שבילים לרוכבי אופניים, הנובעות מכך שההנחיות לתנועת אופניים אינן כוללות פתרונות לכלל הבעיות בנושא ומאילוצים בשטח, והציעו פתרונות שונים. מנהלת האגף לתכנון תחבורתי הסכימה באותו דיון כי בשל הגידול במספר רוכבי האופניים והאילוצים השונים, יש מקום לבחון מחדש חלק מההנחיות לתנועת אופניים. סוכם כי העירייה תעביר לאגף לתכנון תחבורתי מסמך המפרט את כלל הבעיות הנוגעות לתכנון שבילי אופניים, ומשרד התחבורה יבחן את הבשלות לביצוע שינויים בהנחיות בשיתוף הגורמים הרלוונטיים. בדצמבר 2014 שלחה עיריית תל אביב-יפו את המסמך האמור למנהלת האגף לתכנון תחבורתי. בהמשך לדיון ולמסמך האמור לעיל שלח בינואר 2015 מנהל הרשות לתחבורה, תנועה וחנייה בעיריית תל אביב-יפו הודעת דואר אלקטרוני למנהלת האגף לתכנון תחבורתי וביקש להתחיל בבחינת עדכון ההנחיות לתנועת אופניים.

עוד נמצא כי מאז פרסום ההנחיות לתנועת האופניים בשנת 2009 לא ליווה משרד התחבורה ביוזמתו את הרשויות המקומיות בהיבטים המקצועיים של ההנחיות לצורך הטמעתן ויישומן באופן מלא ומדויק. משרד התחבורה לא ריכז שאלות וסוגיות שהפנו אליו רשויות מקומיות בנושא תכנון והקמה של שבילי אופניים (כדוגמת פניית עיריית תל אביב-יפו), לצורך מתן פתרונות אחידים ולצורך קבלת תמונת מצב כוללת בנושא הקשיים שבהם נתקלו הרשויות המקומיות.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי על מנת לסייע לרשויות המקומיות בהטמעת ההנחיות לתנועת אופניים, ראוי היה לרכז את הפניות של הרשויות המקומיות, לצורך מתן פתרונות אחידים לבעיות הנובעות מהחוסרים בהנחיות, ולהפיק מהם לקחים ומסקנות שיסייעו להחליט אם יש צורך בביצוע שינויים בהנחיות או בעדכונן. זאת ועוד, היה על המשרד ללוות ביוזמתו את הרשויות המקומיות ביישום ההיבטים המקצועיים של ההנחיות.

משרד מבקר המדינה מדגיש לפני משרד התחבורה את החשיבות שבריכוז ובהפקה של מסקנות כלליות מהטיפול בבעיות שהעלו רשויות מקומיות, על מנת שיתאפשר לטפל בהן באופן מקיף.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה על הצורך בקיום הליך סדור של קבלת החלטות הכולל גם תיעוד של דיונים וישיבות עבודה באגף לתכנון תחבורתי, לרבות תיעוד קשרי גומלין מקצועיים עם הרשויות המקומיות.

מיזם ה”אופני-דן” – רשת אוטוסטרדות לאופניים בגוש דן

ביולי 2015 הודיע משרד התחבורה כי הוא מקדם תכנית להקמת רשת מטרופולינית של אוטוסטרדות לאופניים, שתציע לציבור פריסה של שבילי אופניים אשר יאפשרו רכיבה מהירה, רציפה ובטוחה בין מרכזי הערים לאזורי התעסוקה בגוש דן, ושאורכם הכולל יהיה כ-150 קילומטרים. העלות המוערכת להקמת המיזם היא כ-250 מיליון ש”ח.

בהודעה צוין כי המיזם יקודם באמצעות ועדת היגוי בין-משרדית, שהתכנסה לראשונה במרץ 2015, ובה שותפים משרדי התחבורה, האוצר, הפנים ו-16 הרשויות המקומיות שבתחומן ייסללו שבילי האופניים (תל אביב-יפו, רמת גן, חולון, בת ים, פתח תקווה, בני ברק, גבעת שמואל, גבעתיים, אזור, רמת השרון, ראשון לציון, רעננה, כפר סבא, הרצליה, רמלה ואור יהודה), וכן נציגי חברות נת”ע , נתיבי איילון ונתיבי ישראל, העתידות לבצע את המיזם מטעם משרד התחבורה. המיזם יוקם בשני שלבים: בשלב הראשון מתוכננים להיסלל בשנים 2017 עד 2019 שבילים אחדים (אורכו של כל שביל יהיה עד 15 ק”מ), אשר יִיצְרו יחד רשת שבילים באורך כולל של 106 ק”מ, שתחבר בין הערים הסובבות את תל אביב למרכזי העסקים הראשיים של תל אביב; בשלב השני – שיבוצע בשנים 2020 עד 2022 – ייסללו יתר השבילים. במועד סיום הביקורת (מרץ 2017) עדיין לא החלה הקמת שבילי האופניים במסגרת המיזם. להלן מפה 1 המתארת את רשת שבילי האופניים המתוכננת למיזם:

עוד מסר משרד התחבורה בהודעתו לציבור מיולי 2015 כי בד בבד עם הקמת האוטוסטרדות, יפעלו האגף לתכנון תחבורתי ומינהל תשתיות ותיאום תחבורתי “לעידודהרשויות המקומיות להקמה או להרחבה של שבילי אופניים ‘מזינים’ שיקשרו בין השבילים המקומיים בתחומן לבין הרשת המטרופולינית ובכך להגביר את השימוש באופניים”.

עיקרון חשוב להצלחת מיזם ה”אופני-דן” הוא קישוריות בין שבילי המיזם לבין מערכות שבילי אופניים פנימיים שיתחברו אליהם (להלן – שבילים מזינים) בכל אחת מ-16 הרשויות המקומיות שמשתתפות במיזם.

על מנת להבטיח את הקמתם של שבילים מזינים היה על משרד התחבורה, בשלב הראשון, לברר מהי עמדת הרשויות המקומיות בנושא הקמת שבילים אלה ולוודא כי הן נכונות לממן את הקמתם, גם באמצעות השתתפות משרד התחבורה במימון התכנון וההקמה, ולאחר מכן לעודדן להיערך לתכנון ולהקמה של שבילים אלו, לרבות באמצעות תיאום עם המשרד בכל הנוגע להקמת השבילים המזינים.

נמצא כי לפני שהחל משרד התחבורה לפעול לקידום המיזם הוא לא בדק את נכונותן של הרשויות המקומיות לתכנן שבילים מזינים ואת היערכותן לכך. להלן הפרטים:

1. הועלה כי רק בישיבה השלישית של ועדת ההיגוי, שהתקיימה בינואר 2016, צוין כי אחת ממטרות הוועדה שהוצגו בישיבה זו הייתה “סיכום סטנדרט תכנוני ורשת מזינה עם הרשויות”. בישיבתה הרביעית של הוועדה, שהתקיימה באוקטובר אותה שנה, צוין במסגרת הצגת אתגרי המיזם: “הקמת רשת מזינה ל’אופני-דן’ שתשפר נגישות לשבילים”. הרשויות המקומיות התבקשו “להכין תכנית אב לשבילי אופניים בשטחן ולבחון כיצד הן יכולות לקדם רשתות מזינות ל’אופני-דן’. נציגי הרשויות מוזמנים להיעזר במשאבי משרד התחבורה [לצורך כך]”.

יוצא אפוא כי רק לאחר שהוחל בקידום מיזם ה”אופני-דן”, וחודשים מעטים בלבד לפני תחילת העבודות (שאמורות היו להתחיל בשנת 2017), פנה משרד התחבורה לרשויות המקומיות וביקש מהן לבחון אם ביכולתן להקים שבילים מזינים למיזם, ואף ביקש מהן להכין תכניות אב לשבילי האופניים שיוקמו בשטחן במסגרת המיזם.

2. הממונה על תכנון תחבורתי משולב באגף לתכנון תחבורתי מסר לצוות הביקורת ביוני 2017 כי הרשויות המקומיות שהמשרד כלל במיזם ה”אופני-דן” אינן מחויבות להקים שבילים מזינים למיזם. עם זאת הוסיף כי מכיוון שהמשרד מבין את חשיבותם של שבילים המזינים את הרשת המטרופולינית, נבחנת הכללת הקריטריון “הזנת רשת מטרופולינית” בקריטריונים שעל פיהם יתקצב משרד התחבורה שבילי אופניים ברשויות המקומיות באופן ששבילים שמזינים את הרשת יקבלו עדיפות גבוהה בתקצוב. נוסף על כך נבחנים כלים נוספים להגברת המוטיבציה של הרשויות המקומיות לקידום שבילים מזינים לרשת המטרופולינית.

עוד מסר הממונה על תכנון תחבורתי משולב כי מכיוון שמשרד התחבורה לא היה מעורב באופן פעיל בשלב זה בנושא השבילים המזינים, אלא רק בחן כיצד ניתן לעודד את הרשויות המקומיות להקים שבילים כאלה – הוא טרם דן במחויבות הרשויות המקומיות להקמת השבילים.

משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי “הרשויות המקומיות היו שותפות בוועדות ההיגוי של פרויקט ה’אופני-דן’ מיום תחילתו והיו מעורבות בהחלטה על פריסתה של רשת השבילים, ומשכך ניתנה לכל רשות האפשרות להיערך לקראת התכנון וההקמה של שבילי ה’אופני-דן’ באמצעות פעילות עירונית המצויה באחריות הרשויות. שבילים מזינים יכולים להעצים את השימוש ברשת (השבילים), אבל מבדיקות שערך המשרד נמצא כי מימוש הרשת לבדה מביא לתועלות גבוהות ולשימוש נרחב בה על ידי רוכבי אופניים”. עוד מסר משרד התחבורה כי לעניין קידום שבילים מזינים ל”אופני-דן”, הוא בוחן את האפשרות לתמרץ את הרשויות המקומיות שבתחומן או בגבולן עוברים שבילים ברשת ה”אופני-דן” לתכנון ולסלילה של שבילים מזינים לרשת, זאת נוסף על התקציב שהוא מעניק כבר היום לשבילים מזינים אלה.

משרד מבקר המדינה מדגיש לפני משרד התחבורה כי אין לקבל את גישתו ולפיה רק לאחר שאישר את המיזם והיה אמור להתחיל בביצועו במהלך 2017 הוא יבחן דרכים לעודד את הרשויות המקומיות להקים שבילי אופניים מזינים. פעולה זו הייתה אמורה להתבצע כבר בשלבים מוקדמים יותר, על מנת להפיק את התועלת המירבית מהמיזם ומהכספים המושקעים בו. כהכנה למיזם תחבורתי רחב היקף זה, שאליו אמורים להתחבר שבילים מזינים, היה על משרד התחבורה לבחון מבעוד מועד, וביוזמתו, את יכולתן של הרשויות המקומיות להקים שבילים אלה, ולהשתמש במידע זה בהליך קבלת ההחלטות שלו ולצורך קביעת לוחות זמנים לביצוע המיזם.